1、控制土地供给的数量

(资料图)

对土地供给数量进行控制，主要包括事前和事后控制两种方式。

其中，事前的控制，主要是通过编制具备科学性、前瞻性和统筹性的土地利用总体规划和年度用地计划来对土地供给的数量进行控制，并通过严格执行经法定程序批准的规划和计划来实现，尤其是规划和计划中确定的建设用地总量要严格控制，不能随意增加或变通。

而事后的控制，主要是通过监督和检查，对规划和计划的执行情况进行控制，并通过对违反规划和计划用地进行的依法处理，严格实现数量控制。以我国政府在2003年年初的以开发区清理整顿为重点的全国土地市场治理整顿为例，在治理整顿中，总共撤销了各类开发区4735个，占开发区总数的70.2%;核减开发区规划用地面积2.41万平方公里，占原有规划面积的64.4%;目前已退出开发区土地2617平方公里，复耕1324平方公里。通过此次对开发区的专项清理整顿，基本上遏制了通过开发区规划大量圈占土地、乱占耕地的趋势。

但是，因为事后的控制的方式需要以大量的管理成本消耗作为代价，所以在实际控制中，还是应主要以事前严格的规划和计划控制土地供给的数量为主要控制方式。

2、控制土地供给的结构

土地供给结构的调整，是产业用地因产业结构出现的重大变化或调整。产业用地是在土地的多种用途中最重要的表现形式，而当产业结构变化，如出现一些新兴产业，信息产业、物流业、会展业或出现重大调整时，就需要对土地供给结构进行调整。而政府通过对土地结构的调整，可以解决许多供地结构不合理的现象，并进一步优化供地结构。

以房地产业为例，在控制总量的情况下优化供地结构，可以为城市住房紧张的局面带来一定的缓解。其中，政府增加对普通住房和经济适用房的用地供给都是解决问题的有效手段。目前，政府还采取了一些措施进一步控制土地供给结构，其中包括停止不符合国家产业政策的项目用地供应，停止别墅类土地供应，继续停止高尔夫球场用地的供应等，对进一步优化供地结构起到了很重要的作用。

3、控制土地供给的方式

在我国，土地供给方式在改革开放以后经历了较大的转变，并有多种方式并存的现状，需要政府予以控制。

在计划经济体制下实行的是，“土地由中央集中计划供应，单位无偿使用”的供地制度，而由于这种方式的局限性，也导致了土地资源的优化配置难以实现。改革开放以后，除法律规定的可以划拨使用的土地外，对于其他国有土地的使用权通过协议、挂牌、招标、拍卖等方式，有偿有期限地出让给土地使用者的制度开始逐步实行，即土地有偿使用的制度。

从目前的土地供给方式中来看，挂牌、招标、拍卖都是最符合市场经济需要的供给方式，具有公开、公平、竞争性等特点;而协议出让则仍然由出让机构操控，依靠出让机构的能动作用，具有较大的随意性和盲目性。针对这种状况，国土资源部于2002年5月9日签发《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，要求从2002年7月1日起，所有经营性开发的项目用地都必须通过招标、拍卖或挂牌方式进行公开交易，从而禁止了土地协议出让的方式。此外，国土资源部还与监察部于2004年3月31日联合下发《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》(国土资发[2004]71号)，其中规定了从8月31日开始，各省区市不得再以历史遗留问题为由，采用协议方式出让经营性国有土地使用权。这一文件彻底结束了土地协议出让方式，表明了政府将土地供给方式纳入市场化、规范化管理轨道的态度和决心。

4、控制土地供给的主体

在我国土地供给的主体并不明确，甚至十分混乱，有多元化的倾向，是需要加以控制的内容之一。首先，土地出让的主体不明确，虽然根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，土地使用权出让的主体应该是市、县人民政府，但在实际操作过程中，县以下的镇、乡人民政府也可以出让土地，甚至村民委员会也能够直接出让集体土地。其次，国有土地的产权代表不明确，导致了具体实施土地出让工作的部门不明确，土地管理部门、城市建设委员会、经济技术开发区等机构都进行土地出让，导致了增量土地出让主体的进一步混乱。另外，存量划拨土地使用者和其主管部门也可以成为土地的供应者，他们可以通过补办出让手续进入市场流转，或者通过土地隐形交易市场进行交易。

由于我国土地供应主体的多元化局面，极易导致土地供给总量失控，进一步引发耕地的大量减少，造成政府土地利用规划与计划的失效，所以政府必须通过建立土地收购储备等制度，有效的垄断土地一级市场的供应。目前，继1996年第一家土地收购储备机构在上海建立之后，许多其他城市也纷纷建立起土地收购储备机构，并在实践中不断完善其运作模式，逐步改变土地多头供应的现状。